Средний балл власти — слабая тройка

Никогда так не было — и вот опять!

Актуальный вопрос о том, как оценить эффективность деятельности
правительства — в наших условиях весьма непрост. Ответ на него
усложняется 4 факторами. Это:

1) внешний фактор — разрушительная  российская агрессия и торговая война

2) гибридный характер исполнительной власти, или ее дуализм — фактически, ею руководят и премьер, и президент, причем опирающиеся на свои фракции в парламентском большинстве (вместе 218 депутатов)

3) отсутствие фракционной дисциплины, вероятно, связанное с лоббизмом специальных интересов — увы, более прочих в этом отличилась президентская фракция БПП

4) груз проблем, оставшихся от предшественников, фактически оставивших
Украину без казны, но с глубоко вросшей мафиозной системой,
подменившей институт государства.

Можно отдельно отметить и то, что степень влияния политики правительства на экономические процессы, с одной стороны, сравнительно невелика, поскольку до двух третей или более ВВП находится в тени, да и размер государственной собственности относительно небольшой, но эти факторы несколько уравновешиваются огромной долей государственных расходов в “белом” сегменте ВВП — более 51%.

И хотя мы, в основном, ограничимся правительством и НБУ, необходимо
подчеркнуть, что президент, а также депутаты фракций большинства
(пусть некоторые и имитационно), высшие должностные лица судебной
системы — общественным мнением воспринимаются коллективно как
“власть”. Но о них мы тоже не забудем.

Теперь давайте пройдемся по ведомствам со старой и понятной
пятибалльной системой — в порядке, указанном на странице Кабмина.

1. Министерство культуры (Вячеслав Кириленко). Вероятно, выполняет
свои обязанности — больше сказать нечего. “0” звучит
несправедливо, да и финансируют культуру по остаточному принципу,
так что “1,5” за идейность.

2. Минрегионстрой-ЖКХ (Геннадий Зубко). Внедрял бюджетную реформу
— перераспределение прав взимания налогов и других платежей от
центра к регионам, начат процесс формирования полноценных общин,
транзит полномочий. Продолжение этой реформы — в руках парламента.
С некоторым авансом — “4.0”. Отметим, кстати — а зачем нам вообще
ведомство по ЖКХ, если комплекс преимущественно приватизирован или
находится в местном ведении? Вопрос на будущее.

3. Минагрополитики (Алексей Павленко). Поскольку в Украине продукция АПК — теперь наш основной экспорт ($13 млрд, больше чем металлургия и
машиностроение вместе взятые), сегодня в этой отрасли трудно что-то
испортить. Конъюнктура удачная, зарегистрирован ряд успехов, в
которых поддержка государства сыграла свою роль, а к базовому
профессионализму министра замечаний нет. Винить Минап в продлении
моратория на свободный оборот земли излишне — это решение подписал
президент. Но — консервативные “4.3”.

4. МВД (Арсен Аваков). Это ведомство проводит наиболее “витринную”
реформу в хорошем смысле слова, отсюда и сталкивается с завышенными
ожиданиями. Единственная претензия состоит в том, что время от
времени появляется критика компромиссов с группами влияния из
старой системы. Не всегда понятен предел полномочий МВД — раз по
улице разгуливают известные мафиози времен Януковича. Так что при
всей симпатии — “4.0”.

5. МЭРТ. (Айварас Абромавичус). Ведомство провело реформу
государственных закупок (система ProZorro), однако, под давлением
бюрократических группировок (или по непониманию вопроса?)
отказалось от регуляторной “гильотины”. Компетентно общается с
инвесторами и бизнес-ассоциациями, и, как выяснилось, старается
противостоять политической коррупции. С оглядкой на факторы
сложности — “4.6”

6. Министерство энергетики и угольной промышленности (Владимир
Демчишин). В проведении реформы механизма закупки импортных энергоносителей (диверсификации), как представляется, главную роль сыграл “Нефтегаз Украины” и его руководство. В остальном — все плохо. С ведомством связан целый букет скандалов самого разного характера. Но в той степени, в которой Минэнергоуголь связан с “Нефтегазом” — пусть будет “2.0”.

7. МИД (Павел Климкин). МИД внедряет политическую линию, которая
согласована всей коллективной властью, и в первую очередь задана
главой государства, у которого есть такая конституционная функция
— проводить внешнюю политику. Поэтому реформ или особенного
креатива от МИД ждать не стоит. А стоит подождать результатов
апрельского референдума в Нидерландах — прислушиваясь к
общественному мнению:) и с поддержкой правительства Нидерландов,
МИД участвует там в важной для нас кампании. Поэтому с авансом —
“4.0”.

8. Мининформполитики (Юрий Стець). При всех понятных ограничениях,
ведомство, по сути, дублировало функции Минкульта и профильного
Национального совета. Увы, можно было сделать гораздо больше. Так
что, из вежливости — “1.0”.

9. Министерство инфраструктуры (Андрей Пивоварский).Ведомство
предприняло попытку масштабной реформы сложной транспортной отрасли — провести инвентаризацию, прозрачные конкурсы, ему удалось
привлечь интерес институциональных инвесторов к инфраструктурным
проектам. Однако, как представляется, трясина согласований —
старая игра украинских бюрократов и лоббистов — привела к
торможению и увязанию, а политическая поддержка реформ оказалась
недостаточной. Поэтому “4.0.”

10. Министерство молодежи и спорта (Игорь Жданов). Понятно, что это
ведомство является во многом техническим и “малобюджетным”. Но его
сильно подводят кадровые скандалы и отсутствие ясной миссии или
роли в системе власти. Так что “3.0”.

11. Министерство обороны (Степан Полторак). МО, как и МИД —
преимущественно, проводит политику президента. Можно отметить
создание офиса реформ при ведомстве, и тот существенный прогресс,
которое оно сделало по сравнению с катастрофическим положением
вещей весной 2014 года. Однако ему придано и все возрастающее — с
оглядкой на ситуацию — бюджетное финансирование. Трудно сказать,
насколько позитив связан именно с МО, а насколько — с волонтерским
движением. Деятельность ведомства омрачается справедливыми жалобами
участников боевых действий на ту или иную несправедливость в их
отношении. Поэтому — “3,8”.

12. Министерство образования и науки (Сергей Квит). Объективно, МОН
провело фундаментальную реформу соревнования вузов за бюджетные
средства (госзаказ), относительно безболезненно отсекло от системы
высшего образования целый слой “мельниц дипломов”, совершенствует
алгоритм ЗНО и пытается стимулировать автономию вузов, способствуя
(а это общеевропейская тенденция) их укрупнению. Кроме замечаний
“философского” характера (дискуссия о доступном, дешевом и
посредственном образовании — против элитистского, дорогого и
качественного), предъявить МОН можно только недостаток твердости в
борьбе с квазифеодальной традицией самоуправства руководителей
государственных вузов, и увязание процесса создания прозрачного
национального органа по оценке качества образования, без штатного функционирования которого согласно европейским стандартам
путь к признанию украинских степеней и дипломов в ЕС остается
закрытым. Так что — “4,4”.

13. Министерство здравоохранения (Александр Квиташвили). Тяжелое
состояние отрасли является самоочевидным, но оно является таким уже
очень много лет (она просто-напросто криминализирована), и вина МОЗ
в этом не очевидна. В то же время, и в условиях низкой политической
поддержки министр обязан обладать лидерскими качествами, апеллируя
к общественности, раз парламентские и коммерческие лоббисты по
разным причинам сопротивляются проведению жесткой, но необходимой
реформы. Поэтому — “2,5”.

14. Минсоцполитики (Павел Розенко). С одной стороны, учитывая
фактическое преобладание пенсионеров над легально занятыми,
Минсоцполитики в Украине — это аналог министерства сельского
хозяйства в СССР. Иными словами, политических дивидендов из
руководства им извлечь нельзя. Более того, вопросы налогообложения
— территория Минфина и парламента. С другой стороны, социальная
политика нынешнего министерства ничем (в лучшую сторону) не
отличается от “реформ”, скажем, Сергея Тигипко в правительстве
Азарова. Ее приоритет — всего лишь сокращение расходов бюджета за
счет пенсионеров и других категорий получателей социальной помощи, поддержание “минимальной стабильности”. Но даже эти скромные цели (о реформах речь не идет, если только под реформой не понимать
“уравниловку”, преследование работающих пенсионеров и абсурдный
налог на пенсии в условиях трехкратной девальвации гривны) вряд ли
достигаются, поскольку зависимость ПФ от бюджета продолжает
нарастать. Можно, конечно, отметить изменение в алгоритме
начисления субсидий, но итог, как и раньше — один: те, кто
пытается работать и зарабатывать, платят не только за тех, кто не
может работать, но и за тех, кто и не намерен этого делать. А
искренне объяснить нынешним 20-40-летним, что с нынешними
тенденциями им лучше не рассчитывать на заметную “солидарную”
пенсию, поскольку солидарность уничтожена экономическими реалиями
— не хватает духу. Впрочем, в нехватке политического мужества
можно упрекнуть почти всю нынешнюю власть во всех трех ее ветвях.
За “поддержку штанов” в трудных условиях — “3.0”.

15. Министерство финансов (Наталья Яресько). Это ключевое
министерство, и оценке его деятельности можно либо посвятить
слишком много страниц, либо ограничиться резюме. Нельзя не отметить
роль Натальи Яресько в достижении соглашения о реструктуризации
украинского внешнего долга (со всеми его нюансами) и усилия по
сокращению дефицита бюджета. Однако, политика повышения налогов во
время спада — это, к примеру, одна из причин аргентинской
катастрофы. Сокращение расходов (и постоянный рост тарифов и
акцизов), в свою очередь, преимущественно касается, увы, не
администрирования и отраслевых интересов, а по сути, домохозяйств.
Они, соответственно, сокращают спрос — снижается налоговая база,
спираль кризиса закручивается вновь. Чрезвычайно умеренная,
компромиссная налоговая реформа — явно не выход в столь
критических обстоятельствах, а детенизация силовым путем выглядит
как лечение гриппующего больного холодными обливаниями. Поэтому тенизация и продолжает расти. Упреки в “социализме” столь болезненно воспринятые министром — заслуженны, поскольку с социальной справедливостью отлично справлялся и режим Виктора Януковича, пока мог брать кредиты на внешнем рынке. Общество же требует экономической свободы, по уровню которой Украина в 2015 году осталась на 162-м месте в мире. Поэтому — “3.6”.

16. Министерство юстиции (Павел Петренко). В 2014 году команда
министра бодро начала преобразования (в частности, это касалось
доступности реестров), и до сих пор такой драйв заметен у департамента “по
люстрации”. Также, именно Минюст готовил внесение изменений в
Конституцию в части правосудия, которые недавно прошли
парламентское голосование. Однако, тень на деятельность ведомства
бросают и затянувшиеся сверх всякой меры конкурсы в новые
следственные органы, и политика ГПУ, и ситуация, сложившаяся в
судебной системе. Вероятно, прямого отношения к некоторым из этих
проблем Минюст и не имеет — но ведь общество воспринимает эту
отрасль коллективно. Так что пока — “3.9”.

17. Национальный Банк (Валерия Гонтарева). Очередная, пусть и не
такая масштабная девальвация гривны в январе связана с
непоследовательной политикой Национального Банка и, как выразился
Виктор Пинзенык “отсутствием бюджетной культуры правительства”.
Оценку Пинзеныка подтвердила и сама Гонтарева, рассказав, что
снижение курса гривны вызвал, в частности, “сезонный фактор” —
практика высоких бюджетных расходов в декабре. Но это означает, что
способность НБУ, ставшего играть такую огромную роль в экономике (а
в прошлом году бывшим чуть ли не главным источником доходов
бюджета!) влиять на экономические процессы — очень слабая.
Непоследовательность же состоит в том, что существует только три
способа монетарной политики в применении к валютному курсу. Это
фиксированный привязанный курс — выдерживается жесткая пропорция
между эмиссией национальной валюты и объемом долларовых резервов.
Такая политика осуществлялась в Украине с середины 90-х примерно по
середину 2000-х годов, и в условиях экспорто-ориентированной модели
развития имела и свои преимущества, и свои недостатки. Это свободный
курс, когда на приобретение или продажу как резервной валюты, так и
национальной — не существует никаких ограничений, они являются
рыночным товаром. Считается, что такая политика устраняет
диспропорции в функционировании рынка. Наконец, Нацбанк может
использоваться как источник финансирования расходов бюджета,
“печатая” гривну на сумму его расходов (примерно так происходило в
эпоху гиперинфляции 1991-1995 гг.). К сожалению, НБУ четко не
придерживается ни первого, ни второго, но при этом “прогибается”
под политиков в третьем случае. От фиксированного курса он отошел
(по причине вымывания резервов на рубеже 2013-14 гг.), но не
сознательно, а вынужденно. К свободному курсу так и не пришел, хотя
сделать это позволяет и позитивное сальдо внешнеторгового баланса, и
урегулирование вопроса с внешним долгом, и диверсификация
импорта газа. Продолжают действовать жесткие ограничения, а
соответственно создается перманентный дефицит валюты в интересах
спекулянтов. Поэтому — “2,5”.

18. Генеральная прокуратура (Виктор Шокин). ГПУ превратилась в
бревно, лежащее на дороге преобразований, хотя и не она одна
повинна в своей нынешней незавидной роли. Все аргументы “за” такое
утверждение — ежедневно на виду, а против — аргументов очень мало,
так что “0,5”

19. СБУ. (Василий Грицак). На данный момент наиболее эффективная
силовая структура. Стоит напомнить, впрочем, что она действует в
рамках гуманного законодательства, принятого в свое время в рамках
европейской интеграции и плохо приспособленного к условиям войны,
которую ведет против Украины Россия и ее союзник — организованная
преступность. Также, СБУ не проводит какую-то свою политику, а
подчинена главе государства, хотя кандидатуру ее руководителя и
утверждает парламентское большинство. Претензии, которые можно
предъявить к службе — это до сих пор довлеющий над ней
традиционализм и непростые отношения с добровольческими
соединениями, мелькающие время от времени сообщения о сохранении
влияния тех или иных “специальных интересов”. Однако, в целом — “4.5”

20. АП и парламентское большинство. Необходимость поставить рядом
эти два института состоит в том, что глава государства обладает
фракцией своего имени в ВР (самой крупной, контролирующей пост
спикера), и связь с ней (а соответственно и прохождение через
парламент законодательных инициатив президента) осуществляется его
аппаратом. В целом, с точки зрения того законодательства, которое,
как правило, форсирует Петр Порошенко, его можно назвать
реформистски ориентированным. Однако, на практике известно, что
весомая часть фракции недовольна “доведением до нее решений”, а
функционеры АП, как выяснилось уже не впервые — оказывают давление
на депутатов, министров, прокуроров и судей. Сама же по себе
коалиция превратилось в нечто достаточно условное — без участия
“Батькивщины” (19) или “Самопомичи”(26) у нее теперь просто нет
большинства. Более того, без фракций разной степени реакционности
(“Оппоблок”, “Возрождение”, “Воля народа”) или полной поддержки
внефракционных депутатов — у коалиции, которую де-факто
возглавляет партия президента, нет голосов для конституционных
изменений, будь это самоуправление или правосудие. Все это
указывает на “старые замашки” президентской канцелярии играть роль
“не первого, но и не второго” правительства, которые преследуют
Украину еще с 1996 года, на вред дуализма, заложенного в структуру
исполнительной власти, на “необязательность” отношений между
парламентским большинством и правительством и на продолжающиеся
попытки “менять так, чтобы ничего не изменить”. Выходом из этой
коллизии может являться сосредоточение работы президента в СНБОУ, а
в будущем — конституционная реформа, как ужесточающая связь
коалиции большинства и ее правительства, так и предполагающая избрание главы государства в парламенте, устраняющая дегенеративный феномен теневой “партии власти” и возможностей неформального давления “канцелярии”. На данный момент эффективность этой конструкции можно оценить в “3,2” — что называется, “на двоих”.

Исходя из вышесказанного, усредненная оценка (и весьма щадящяя)
эффективности действующей власти в ипостасях Кабинета Министров,
Национального Банка, парламентского большинства и аппарата
президента выглядит как “3,215” балла по шкале 0-5. По американской шкале тоже выходит очень слабая “троечка” — между D и С. Следующий раз мы вернемся к этой теме через полгода — в начале августа.

Максим Михайленко

Институт исследований общества “Кронос” (IDS Kronos)