Конституційні реформи в Казахстані: 56 поправок та шлях до “Нового Казахстану”

Початок червня 2022 року став вирішальним моментом для Казахстану, коли країна провела національний референдум щодо внесення численних змін до своєї Конституції. Ця подія розгорнулася на тлі драматичних січневих подій та амбітних обіцянок Президента Касим-Жомарта Токаєва про побудову «Нового Казахстану». Голосування мало не лише перебудувати владну вертикаль, але й окреслити майбутній вектор розвитку цієї стратегічно важливої центральноазійської держави. Мільйони казахстанців, закликані до голосування, зробили вибір, який мав далекосяжні наслідки не лише для їхньої країни, а й для регіональної стабільності та динаміки геополітичного впливу. Чи стало це справжнім кроком до демократизації, чи лише черговим актом перерозподілу повноважень, зберігаючи при цьому звичні авторитарні моделі?

Референдум 5 червня 2022 року став центральним елементом програми реформ, ініційованої Президентом Касим-Жомартом Токаєвим. Ця ініціатива набула неабиякої актуальності після масштабних січневих заворушень¹, відомих як «Қаңтар» або «Кривавий січень». Ті події, що розпочалися з мирних протестів проти підвищення цін на пальне, швидко переросли у безпрецедентне насильство, виявивши глибинні проблеми суспільства: соціальну нерівність, корупцію та надмірну концентрацію влади. Згідно з офіційними даними, внаслідок заворушень загинуло щонайменше 238 людей, а економіці було завдано значних збитків². Після придушення протестів, зокрема за допомогою контингенту ОДКБ, Токаєв пообіцяв кардинальні зміни, які мали б забезпечити більш справедливе та ефективне управління.

Переломний момент: відлуння січневої кризи

Січневі події 2022 року стали шоком не лише для Казахстану, а й для всього регіону та світу. Протягом десятиліть країна сприймалася як острівець стабільності у неспокійній Центральній Азії, багато в чому завдяки харизматичному лідерству Нурсултана Назарбаєва. Однак протести розкрили, що під фасадом стабільності накопичувалися серйозні внутрішні суперечності. Глибоке незадоволення молоді, економічна нерівність, повсюдне відчуття несправедливості та вплив кланових структур у владі створили вибухову суміш. Президент Токаєв, який раніше вважався обережним наступником Назарбаєва, використав цю кризу для зміцнення власних позицій та демонтажу системи подвійної влади³. Він обійняв посаду голови Ради безпеки, усунув низку високопосадовців, пов’язаних із колишнім президентом, і оголосив про початок епохи «Нового Казахстану».

Заява про конституційні реформи стала центральним елементом цієї нової стратегії. Токаєв прагнув не лише відновити довіру населення, а й легітимізувати свою владу, відокремивши її від спадщини Назарбаєва. Ідея «Нового Казахстану» передбачала перехід від «суперпрезидентської» моделі до більш збалансованої системи з посиленням ролі парламенту та громадянського суспільства. Референдум був представлений як пряме звернення до народу, як інструмент справжньої демократії, покликаний забезпечити широку підтримку запланованих перетворень. Це також мало подати сигнал міжнародній спільноті про готовність країни до модернізації та відкритості, незважаючи на жорстке придушення січневих протестів.

Зміни Основного Закону: що саме пропонувалося?

Пакет із 56 поправок до 33 статей Конституції був масштабним і зачіпав практично всі сфери державного управління. Ключові пропозиції мали на меті перерозподіл повноважень та впровадження нових механізмів державного устрою:

• Обмеження повноважень Президента: Однією з головних нововведень стала заборона для Президента Казахстану бути членом будь-якої політичної партії протягом усього терміну своїх повноважень. Це мало підкреслити безпартійний статус глави держави⁴, позиціонуючи його як надпартійного арбітра, що представляє інтереси всього народу. Також було змінено механізм формування місцевих представницьких органів (масліхатів), що мало сприяти більшій децентралізації та залученню населення до управління.
• Скасування статусу «Елбаси»: Можливо, найсимволічніша зміна – виключення з Конституції всіх згадок про статус першого президента Нурсултана Назарбаєва як «Лідера нації». Це позбавляло його довічного головування в Асамблеї народу Казахстану та Раді безпеки, а також гарантій недоторканності та особливих привілеїв, що було чітким сигналом про завершення епохи Назарбаєва та його монопольного впливу на політичне життя країни. Цей крок був сприйнятий як фінальний акорд у демонтажі системи Назарбаєва.
• Посилення ролі Парламенту: Пропонувалося значно посилити повноваження Мажилісу (нижньої палати парламенту), зокрема, щодо контролю за діяльністю уряду. Парламент мав отримати право вето на низку призначень, а також повноваження щодо формування Конституційного Суду. Кількість депутатів Сенату (верхньої палати) скорочувалася, а порядок їх формування змінювався, що мало підвищити їхню ефективність.
• Відновлення Конституційного Суду: Натомість Конституційної Ради, що мала обмежені повноваження, пропонувалося відновити повноцінний Конституційний Суд⁵. Цей орган мав би отримати широкі повноваження щодо захисту прав і свобод громадян, забезпечуючи верховенство Конституції. Це дало б громадянам можливість прямо звертатися до нього, що значно розширює можливості правового захисту та нагляду за дотриманням Основного Закону.
• Інші ключові зміни: Серед інших важливих поправок – конституційне закріплення повної заборони смертної кари, створення інституту Уповноваженого з прав людини, посилення гарантій незалежності судової влади та запровадження змішаної виборчої системи для масліхатів. Також було чітко закріплено право власності на землю та її надра за народом Казахстану, що було відповіддю на давні суспільні запити.

Всі ці зміни були представлені як перехід від надмірної президентської влади до більш збалансованої моделі, що мала б забезпечити більшу прозорість, підзвітність та плюралізм у політичному житті країни. Однак, справжня глибина цих перетворень та їхній вплив на майбутнє залишалися предметом жвавих дискусій.

Демократичний прорив чи косметичний ремонт?

Попри офіційну риторику щодо незворотності демократичних перетворень, значна частина міжнародних експертів та представників казахстанського громадянського суспільства висловили обґрунтований скептицизм щодо реальної глибини запропонованих змін. Критичні зауваження часто стосувалися таких аспектів:

• Збереження сильної президентської влади: Багато аналітиків вказували, що, попри заявлене «скорочення» повноважень, Президент Токаєв все ще зберігав надзвичайно широкі прерогативи. Він продовжував самостійно призначати прем’єр-міністра, голову Верховного суду та ключових міністрів, а також мав можливість розпускати парламент. Це означало, що Казахстан фактично залишався суперпрезидентською республікою⁶, де парламент виконував радше декоративні, ніж реально контролюючі функції.
• Відсутність справжньої політичної конкуренції: Референдум відбувався в умовах, коли простір для діяльності реальної політичної опозиції був вкрай обмежений. Багато опозиційних активістів були затримані або переслідувані після січневих подій, а незалежні медіа стикалися з тиском і цензурою. Це викликало серйозні сумніви щодо того, наскільки вільним і чесним міг бути процес обговорення та прийняття таких кардинальних конституційних змін.
• Поспішність та непрозорість реформ: Процес розробки та винесення на референдум поправок був надзвичайно швидким. Громадськості не було надано достатньо часу для всебічного обговорення та глибокого аналізу запропонованих змін, що створювало враження «спущених зверху» реформ, які мали бути просто схвалені без належної дискусії. Це викликало питання щодо всеохопності та прозорості всього процесу.
• Легітимізація нової еліти: Деякі оглядачі розглядали референдум не стільки як шлях до демократизації, скільки як спробу Президента Токаєва легітимізувати власну владу та нову владну еліту після усунення впливу Назарбаєва. Скасування статусу «Елбаси» було сприйнято як ключовий крок у цій стратегії, що дозволив Токаєву збудувати власну, більш централізовану вертикаль влади без тягаря минулого.

Водночас, для значної частини казахстанців референдум став променем надії на довгоочікувані зміни. Соціологічні опитування перед голосуванням показували високу підтримку реформ, що було пов’язано з глибокою втомою від стагнації, прагненням справедливості та бажанням перегорнути сторінку епохи Назарбаєва. Однак, наскільки ці зміни будуть трансформуючими, залежало від подальших кроків влади та її готовності до справжніх системних перетворень.

Процес голосування та його результати

Референдум 5 червня 2022 року був організований як пряме волевиявлення громадян на питання: «Чи приймаєте Ви зміни та доповнення до Конституції Республіки Казахстан, викладені у проєкті Закону Республіки Казахстан “Про внесення змін і доповнень до Конституції Республіки Казахстан”?»⁷. Голосування було покликане забезпечити максимальну прозорість та легітимність, що супроводжувалося широкою інформаційною кампанією з боку держави та залученням як місцевих, так і міжнародних спостерігачів.

За даними Центральної виборчої комісії Казахстану, явка на референдум становила понад 68,06% від загальної кількості виборців⁷. Це свідчило про значну мобілізацію електорату, що відповідало очікуванням влади. Більшість виборців, а саме 77,18%, проголосували «за» прийняття конституційних змін. Відсоток голосів «проти» склав 18,66%, а решта бюлетенів були визнані недійсними. Такі результати були інтерпретовані владою як однозначна та широка підтримка курсу Президента Токаєва на оновлення та побудову «Нового Казахстану».

Міжнародна місія спостерігачів від Бюро демократичних інститутів і прав людини (БДІПЛ) ОБСЄ, яка стежила за процесом, зазначила, що референдум був загалом добре організований⁸, але водночас вказала на певні системні недоліки. Зокрема, йшлося про відсутність достатнього плюралізму в інформаційному просторі, що обмежувало можливості для справжніх дебатів та висловлення альтернативних думок. Були також зафіксовані окремі процедурні порушення під час голосування, хоча вони й не мали масового характеру, що б істотно вплинуло на результат. Звіт ОБСЄ підкреслював, що швидкість, з якою були ініційовані та проведені конституційні зміни, не дозволила забезпечити всеосяжне та всеохопне публічне обговорення всіх пропозицій.

Міжнародна реакція та перспективи

Міжнародна спільнота уважно стежила за референдумом у Казахстані, враховуючи стратегічне значення країни як великого експортера енергоресурсів, її роль у Центральній Азії та геополітичному балансі між Росією, Китаєм та Заходом. Оцінки та очікування були неоднозначними:

• Західні країни: США та країни Європейського Союзу, як правило, вітали кроки, спрямовані на демократизацію та зміцнення верховенства права. Водночас вони висловили застереження щодо реального прогресу. Державний департамент США підкреслив⁹ важливість подальшого впровадження реформ, посилення захисту прав людини, забезпечення свободи слова та зібрань, а також створення умов для реальної політичної конкуренції. Для Заходу успіх реформ у Казахстані є важливим сигналом про можливість еволюційного шляху для постсоціалістичних країн.
• Сусіди та регіональні партнери: Росія та Китай, головні торговельні та політичні партнери Казахстану, традиційно уникають прямої критики внутрішніх процесів у сусідніх країнах. Вони зосередилися на стабільності та співпраці. Для них стабільний Казахстан є ключовим елементом регіональної безпеки та економічного партнерства, особливо на тлі турбулентності, спричиненої війною в Україні. Вони позитивно оцінили здатність Астани «подолати кризу» та прагнення до внутрішньої стабілізації.
• Міжнародні організації: Окрім БДІПЛ ОБСЄ, інші міжнародні організації, що займаються питаннями демократії та прав людини, також уважно стежили за розвитком подій. Вони підкреслювали важливість не лише формальних змін у Конституції, а й їхнього практичного впровадження, а також розвитку незалежних інститутів, які могли б забезпечити їхнє ефективне функціонування та підзвітність.

Загалом, міжнародний погляд можна охарактеризувати як обережний оптимізм, поєднаний зі здоровим скепсисом. Була визнана необхідність реформ після січневих подій, але водночас існували сумніви щодо справжньої готовності влади до глибоких системних перетворень, які б могли реально обмежити суперпрезидентські повноваження та відкрити шлях до справжнього політичного плюралізму. Очікування зосереджені на тому, чи будуть наступні кроки уряду Токаєва відповідати заявленим цілям «Нового Казахстану» та чи зможе країна уникнути повернення до автократичних практик.

Майбутнє Казахстану: виклики та перспективи

Прийняття конституційних поправок на референдумі 2022 року, безсумнівно, відкрило нову главу в історії Казахстану, але водночас поставило перед країною низку значних викликів та питань щодо її подальшого розвитку.

• Зміцнення позицій Токаєва та його команди: Референдум дозволив Президенту Касим-Жомарту Токаєву зміцнити свої політичні позиції, отримавши народний мандат на подальше проведення реформ. Усунення формального впливу Назарбаєва дало йому можливість вибудовувати власну політичну команду та реалізовувати свої ініціативи. Проте, чи призведе це до реального обмеження суперпрезидентських повноважень, чи лише до заміни одного лідера на іншого, залишається ключовим питанням, що турбує як внутрішніх, так і зовнішніх спостерігачів.
• Справжній тест на демократизацію: Справжній тест на демократизацію полягатиме не лише у змінах на папері, а й у практичній реалізації цих норм. Відновлення Конституційного Суду, посилення ролі парламенту та створення нових інститутів вимагатимуть значних зусиль для забезпечення їхньої незалежності, ефективності та підзвітності. Без реального плюралізму, свободи медіа та можливостей для повноцінного громадянського суспільства ці зміни можуть залишитися лише декларативними, не змінюючи суті політичної системи.
• Економічні та соціальні реформи: Конституційні зміни є лише частиною ширшої програми реформ. Для побудови «Нового Казахстану» необхідні також глибокі економічні та соціальні перетворення, спрямовані на боротьбу з корупцією, зниження соціальної нерівності, розвиток малого та середнього бізнесу та диверсифікацію економіки, що все ще залишається сильно залежною від нафти. Виклики в цих сферах залишаються величезними¹⁰, і без їх вирішення політичні реформи можуть не дати очікуваного ефекту.
• Геополітичні реалії та суверенітет: Казахстан знаходиться у складному геополітичному контексті, межуючи з Росією та Китаєм, а також відчуваючи значний вплив подій в Україні. Зміцнення внутрішньої стабільності, прозорості та верховенства права є важливим для збереження суверенітету та незалежності країни в умовах регіональної та глобальної турбулентності. Будь-який рух до більшої відкритості та демократичності може сприяти зміцненню позицій Казахстану на міжнародній арені та залученню інвестицій.

Казахстан перебуває на критично важливому роздоріжжі. Референдум 2022 року був значущим кроком, що показав прагнення до змін і визначив новий курс. Проте, реальний шлях до «Нового Казахстану» буде довгим і складним, вимагаючи не лише політичної волі, а й послідовності, прозорості та готовності до справжнього діалогу з громадянським суспільством. Тільки час покаже, чи зможуть ці 56 поправок стати фундаментом для дійсно демократичного, процвітаючого та стабільного майбутнього.

Джерела

1. Radio Free Europe/Radio Liberty: Kazakhstan Announces Final Death Toll From January Unrest
2. Eurasianet: Kazakhstan: What’s Behind the January Unrest
3. Deutsche Welle: Kazakhstan: Tokayev consolidates power after unrest
4. Official website of the President of Kazakhstan: Constitutional reforms to bolster democracy in Kazakhstan
5. OSCE/ODIHR Referendum Assessment Mission Report: Kazakhstan, Constitutional Referendum, 5 June 2022
6. Carnegie Endowment for International Peace: What Does Kazakhstan’s Constitutional Referendum Mean for Tokayev’s “New Kazakhstan”?
7. Центральна виборча комісія Республіки Казахстан: Результаты референдума в Казахстане, как и прогнозировали
8. OSCE/ODIHR: Kazakhstan, Constitutional Referendum, 5 June 2022, Referendum Assessment Mission Report (Summary)
9. U.S. Department of State: Statement on Kazakhstan’s Constitutional Referendum
10. World Bank: Kazakhstan Country Overview – Economic Challenges