Какой быть новой (редакции) Конституции Украины?

(Испанские и польские «подсказки». Статья 1)

Юрий ЧЕРНЕЦКИЙ, доктор социологических наук, кандидат экономических наук, директор Восточноукраинского центра экономических исследований и консультирования (Харьков), автор 8 книг

Статью и весь цикл, который она открывает, хочу посвятить обоснованию творческих заимствований из конституций отдельных государств-членов Европейского Союза с целью повышения качества Конституции Украины, её концептуальной основы и текста.

Чем характеризовалась отечественная общественно-политическая ситуация с начала текущего десятилетия, вплоть до взрыва социальной активности в конце 2013 года? Перефразируя классика, можно было утверждать, что так называемая политическая элита страшно далека от народа, а народ – оторван от политики. У сакраментальных широких масс сформировалось резко отрицательное отношение к общественно-политической деятельности, отвращение (именно так!) к политической сфере жизни в целом.

Но в подобной ситуации сохранились ли основания именовать совокупность жителей территории с названием «Украина» – обществом? На этот горький, чрезвычайно болезненный вопрос убедительный социально-творческий ответ начал (лишь начал!) давать ЕвроМайдан. А потом вспыхнула война, явившая миру и тошнотворное антиукраинское озверение рассвирепевших шариковых, и красоту украинского народного, национального Сопротивления рашистской агрессии…

Главное – не только оставаться оптимистами «в краткосрочном периоде», но и находить пути преодоления нынешних уродливых моментов нашей общественной жизни, разрушающих самые основы украинской общности и государственности. В том числе совершенствовать конституционные формулировки и бороться за неукоснительное их соблюдение всеми гражданами, но в первую очередь – политическими силами и лицами, находящимися при власти. Другой путь, как мы убедились на собственном опыте, ведёт в хлев жёсткого авторитаризма с перспективой его быстрого превращения в тоталитарную систему правления.

Не подлежит сомнению, что деятельность по совершенствованию общественной жизни должна опираться на прочный конституционный фундамент. Ведь в Основном Законе государства воплощаются важнейшие моменты философии социально-политического развития, её восприятия гражданским активом. В этом смысле он действительно представляет собой фундамент любых реформаторских усилий. Поэтому мои предложения, вытекающие из проведённого исследования, в значительной мере посвящены повышению качества текста Конституции Украины, вообще механизмам усовершенствования конституционного процесса.

Мировая социально-политическая наука ориентирует на интенсивное использование зарубежного опыта в ходе подобных поисков. При этом подчёркивается, что, проводя подготовительные сравнительные исследования, реформаторы ни в коем случае не обязаны изучать весь имеющийся массив информации. Такие поиски были наиболее результативными, когда сознательно ограничивались обращением к опыту стран, которые продемонстрировали особые успехи в определённой области.

По моему убеждению, много полезных моментов для применения в практике государственного строительства и общественного развития в целом может дать сравнение Украины с двумя другими крупными европейскими странами: Испанией и Польшей. Три государства близки по количественным параметрам, в частности – по численности населения и числу больших (в соответствии с конституционным статусом) административных регионов. Имеются и качественные аспекты, обусловливающие выбор.

Что касается Испании, то её в определённой мере роднит с Украиной культурно-языковая ситуация. Подчеркну: именно «в определённой мере», но не настолько, чтобы исключительно в опыте Испании искать подсказки насчёт путей решения языковой проблемы в Украине; здесь также может пригодиться опыт, в частности конституционно-правовой, трёх других высокоразвитых государств – Бельгии, Канады и Швейцарии. В этой статье лишь отмечу, что кастильский – то есть собственно, «в узком смысле» испанский – язык является официальным на всей территории страны. Наряду с ним официальный статус на территории Испании имеют: каталанский язык – в регионах Каталония, Валенсия и Балеарские Острова (около 17% населения государства); галисийский язык – в регионе Галисия (7% населения государства); баскский язык – в регионах Страна Басков и Наварра (2% населения государства).

Добавлю, что политический путь Испании очень походит на отечественный. Определённые «смягчающие» сдвиги начались ещё в 1960-е годы, при авторитарном режиме диктатора Франко, который опирался на монопольно правящую партию – Испанскую фалангу. Но настоящая демократизация развернулась сразу после смерти Франко, с конца 1975 года. Уже 22 ноября 1975 года было фактически восстановлено демократическое устройство – конституционная монархия. В апреле 1977 года распустили Испанскую фалангу. А 29 декабря 1978 года вступила в силу новая, последовательно демократическая Конституция. Сразу подчеркну, что многие ведущие специалисты в области конституционного права считают Испанию, подобно Украине, унитарным государством. Лишь уточню, что речь идёт об унитарном государстве современного типа, которое представляет собой реализацию конституционной задачи «построить передовое демократическое общество».

Польша, по сравнению с Украиной и Испанией, характеризуется значительно большей этнической однородностью населения: почти 99% его составляют поляки. Общим был значительный отрезок исторического пути Украины и Польши. И подлинная демократизация на современном этапе развернулась в обеих странах параллельно, начиная со второй половины 1980-х годов. С этого момента отличие пути Польши – так же, например, как Венгрии и Республики Корея – состояло в том, что она в процессе государственного строительства интенсивно опиралась на «образцовый» испанский опыт перехода от авторитаризма к демократии. Нам в Украине теперь может сослужить добрую службу также и опыт Польши, продемонстрировавшей большие успехи в этой области.

КОНСТИТУЦИОННАЯ ПРЕАМБУЛА

Напомню, как начинается наша Конституция: «Верховная Рада Украины от имени Украинского народа…» (здесь и далее по тексту статьи выделено мной. – Ю.Ч.). Согласно формулировке Решения Конституционного Суда Украины от 5 октября 2005 года № 6-рп/2005 по делу об осуществлении власти народом, «…при принятии 28 июня 1996 года Конституции Украины суверенная воля народа была опосредствована Верховной Радой Украины» (абзац третий пункта 4.3 мотивировочной части). Но ведь современная европейская демократия всё чаще избегает посредничества в конституционном процессе. Она предусматривает доверие к собственному народу, закрепляет за ним определяющую роль, решающее, последнее слово. Скажем, Испанская Конституция была утверждена Испанским народом на референдуме 6 декабря 1978 года, а Конституция Республики Польша – принята на общенациональном референдуме 25 мая 1997 года.

Вообще же в период с начала 1990-х годов до начала текущего десятилетия новые конституции приняли 15 стран, представляющих «западноевропейское» в политическом смысле зарубежье. Из них больше половины – 8 (в алфавитном порядке: Албания, Андорра, Литва, Польша, Румыния, Сербия, Швейцария, Эстония) – сделали это путём общенародного референдума. В Болгарии соответствующую миссию выполнил специально избранный представительный орган государственной власти – Великое народное собрание. И меньшая часть – 6 государств (Венгрия, Македония, Словакия, Словения, Черногория, Чехия) по определённым причинам и соображениям поручили это парламентам. Подобная ситуация в регионе СНГ. Путём референдума пошли 7 его стран: Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан. Вместе с Украиной доверили эту миссию парламентам Грузия (которая уже не является членом СНГ), Молдова (самая бедная страна Европы), Туркменистан и Узбекистан.

Убеждён: обновлённую Конституцию Украины также нужно легитимировать путём всенародного референдума. Причём весь документ, а не только фрагменты, утверждение которых референдумом предусмотрено статьёй 156-ой! В пользу этого предложения красноречиво свидетельствуют и дух, и буква уже цитировавшегося выше Решения КСУ от 5 октября 2005 года № 6-рп/2005 (дело об осуществлении власти народом). В этом документе, в частности, отмечается: «По мнению Конституционного Суда Украины, положения части третьей статьи 5 Конституции Украины надо понимать так, что народ как носитель суверенитета и единственный источник власти может реализовать своё право определять конституционный строй в Украине путём принятия Конституции Украины на всеукраинском референдуме» (абзац четвёртый пункта 4.1 мотивировочной части). И далее: «Из нормативно-правового содержания положений частей второй, третьей статьи 5 Основного Закона Украины, согласно которым народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине и народу принадлежит право определять и изменять конституционный строй в Украине, следует, что народ имеет право принимать новую Конституцию Украины» (абзац третий пункта 4.3 мотивировочной части). По поводу рассматриваемой ситуации добавлю: Украинский народ наконец должен реализовать это своё право!

Что касается собственно текста, прежде всего следует устранить из преамбулы Конституции Украины дискриминационное разграничение между титульной «украинской нацией» и «всем Украинским народом». Например, в этнически пёстрой Испании Конституция однозначно базируется на представлении о принципиальном единстве народа Испании, политической Испанской нации. Её «Преамбула» начинается следующим образом: «Испанская нация, желая установить справедливость, свободу и безопасность, а также обеспечить благополучие всех, кто её составляет, пользуясь своим суверенным правом, заявляет о стремлении: …обеспечить всем испанцам и народам Испании осуществление ими прав человека, а также развитие их культур и традиций, языков и институтов…». Вообще, в Конституции испанцами последовательно именуют всех граждан Испании, представителей всех этнических групп, которые в совокупности составляют Испанскую нацию. В действующей Конституции Республики Польша (от 2 апреля 1997 года) точно так же не выделяется польская нация, в отличие от других этнических групп. В преамбуле использована такая формулировка: «…Мы, Польский Народ – все граждане Республики…». А ещё есть смысл Украине вспомнить, что она входит в число государств-учредителей Организации Объединённых Наций, и внести соответствующие поправки в «конституционную орфографию».

Учитывая всё это, начало нашего Основного Закона должно звучать, к примеру, так:

«Мы,  Украинская Нация (Украинский народ) – граждане Украины всех национальностей,

выражая суверенную волю Украинского народа,

опираясь на многовековую историю украинского государственного строительства и на основе осуществлённого Украинской Нацией права на самоопределение…»

То есть, на мой взгляд, нужно сделать ударение на абсолютной синонимичности конституционно-правового термина «Украинский народ» с понятием политической Украинской Нации.

Считаю, что требует, так сказать, расшифровки категория «достойные условия жизни человека». Например, в Испанской Конституции вместо неё употреблена категория «достойное качество жизни», а главное – назван инструмент его обеспечения: содействие «развитию культуры и экономики». Показательно, что первой упоминается именно культура. Обращение к современному мировому опыту наглядно демонстрирует, что высокого экономического уровня нельзя достичь без параллельного, а точнее – опережающего решения задач культурного развития. Так что имеем основания дописать: «заботясь об обеспечении прав и свобод человека, развитии культуры, науки, образования и экономики с целью гарантирования всем гражданам Украины достойного качества жизни…» Термин «культура» здесь употребляется в широком смысле, охватывая, скажем, соответствующую деятельность всех без исключения Церквей и других религиозных организаций.

Далее, в преамбуле Конституции Украины вообще отсутствует категория «справедливость»! Есть только вряд ли действительно внятный широкой общественности термин «социальное государство». Между тем в двух других случаях именно понятие справедливости занимает центральное место, играет ключевую роль. В Испанской Конституции речь идёт о стремлении «гарантировать демократическое сосуществование … на основе справедливого экономического и социального устройства». В польском документе говорится: «…Вводим Конституцию Республики Польша как основные законы для государства, опирающиеся на уважение к свободе и справедливости…» Уместно дополнить соответствующую формулировку Конституции Украины, например, таким образом: «стремясь развивать и укреплять демократическое, социальное, правовое государство, основывающееся на принципах свободы и справедливого общественного строя…».

Наконец, испанский и польский народы отнюдь не менее религиозны, чем наш. Но, скажем, в «Преамбуле» Испанской Конституции о Боге вообще не упоминается. Хорошо известно, какую роль играет католическая религия в польском обществе. Однако соответствующие положения конституционной преамбулы сформулированы весьма корректно: «…Все граждане Республики, как верующие в Бога, который является источником истины, справедливости, добра и красоты, так и не разделяющие этой веры, а выводящие эти универсальные ценности из других источников…». И немного дальше: «…ощущая ответственность перед Богом или перед собственной совестью…».

Нынешняя же формулировка из преамбулы Конституции Украины является дискриминационной по отношению к атеистам, попирающей один из ключевых принципов демократии — принцип свободы совести. Здесь не может быть «компромиссов»: нельзя допускать ущемления прав какой бы то ни было категории граждан, включая верующих в Бога и не разделяющих этой веры. Формулировку нужно дополнить по сути единственным, но очень важным словом: «осознавая ответственность перед Богом или перед собственной совестью…».

ВСТУПИТЕЛЬНЫЙ (ПЕРВЫЙ) РАЗДЕЛ

В разделе Конституции Украины, посвящённом общим основам (принципам), с самого начала не хватает «справедливости»! То есть использования именно этого правового термина, прямо провозглашаемой ориентации на воплощение справедливости в общественную жизнь. Сравним с двумя другими рассматриваемыми документами. Часть 1 статьи 1 Испанской Конституции сформулирована таким образом: «Испания конституируется в правовое демократическое социальное государство, которое провозглашает высшими ценностями своего правопорядка справедливость, равенство и политический плюрализм». Подчеркну, что речь идёт именно о правовом равенстве, о справедливости и политическом плюрализме как главных ценностях правовой сферы. Подобным образом в статье 2 Конституции РП говорится: «Республика Польша является демократическим правовым государством, которое осуществляет принципы социальной справедливости». Нам имеет смысл позаимствовать первую формулировку, соответственно дополнив статью 1 Конституции: «Украина является суверенным и независимым, демократическим, социальным, правовым государством, которое провозглашает высшими ценностями своего правопорядка справедливость, равенство и политический плюрализм».

Остановимся далее на проблеме конституционного определения такой характеристики государственного строя и элемента формы государства, как форма государственного устройства. В части второй статьи 2 нашей Конституции сказано: «Украина является унитарным государством». Сравним сначала с более пространной формулировкой, содержащейся в статье 2 Испанской Конституции: «Конституция основывается на нерушимом единстве Испанской нации (или государства, то есть национального государства. – Ю.Ч.), общей и неделимой Родины всех испанцев, и признаёт и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, её составляющих, и солидарность между всеми ними».

Теперь обратимся к Конституции РП. В официальном русском переводе статья 3 сформулирована следующим образом: «Республика Польша есть единое государство». Прилагательное «единый» («единое государство») в данном случае абсолютно точно соответствует польскому обозначению: государственное образование является “jednolitym”. Но обратимся к официальному английскому переводу, выглядящему так: “The Republic of Poland shall be a unitary state”. То есть польское «единство», а соответственно – также испанское «нерушимое единство» фактически именно и означают унитарный характер государства. Ведь члены федерации могут её покинуть, реализовав определённые процедуры. Расширение же прав регионов Украины, которое считаем совершенно необходимым, следует закрепить уже во вступительном разделе Конституции с помощью, например, такой формулировки: «Украина является унитарным государством. Административным регионам, входящим в состав Украины в соответствии с частью второй статьи 133 этой Конституции, предоставляется и гарантируется право на самоуправление»[1].

Далее хотим подбросить отечественным творцам законов, так сказать, «информацию к размышлению». В последнем предложении части второй статьи 3 Конституции Украины сказано: «Утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства». Сравним с соответствующей формулировкой, содержащейся в части 2 статьи 9 Испанской Конституции: «Органы государственной власти должны создавать эффективные условия, при которых свобода и равенство людей и групп, в которые они объединяются, становятся реальными, помогают преодолевать препятствия и оказывать содействие участию всех граждан в политической, экономической, культурной и социальной жизни». На наш взгляд, положения Конституции Украины по этому кругу вопросов нуждаются в расширении, уточнении, обогащении. Впрочем, упомянутую проблему надо рассмотреть отдельно, как и вопросы гражданства, статуса языков Украины, содействия духовно-культурному развитию различных этнических групп.

Что не вызывает у нас никаких сомнений, так это насущная необходимость повысить и конкретизировать конституционный статус политических партий Украины. Например, статья 6 Испанской Конституции гласит: «Политические партии выражают политический плюрализм, способствуют формированию и выявлению воли народа и являются основным инструментом участия в политической жизни. Их создание и деятельность являются свободными в рамках уважения к Конституции и закону. Их внутренняя структура и деятельность должны быть демократическими». Точно так же и Конституция Республики Польша исходит из представления о базовой, ключевой роли партий в политической жизни общества. Подобно формулировке из Испанской Конституции, в части 1 статьи 11 этого документа подчёркивается, что политические партии создаются «с целью осуществлять демократическими методами влияние на формирование политики государства». Выглядит весьма плодотворной с точки зрения заимствования Украиной конституционная норма, которая содержится в следующей части 2 той же статьи 11: «Финансирование политических партий является открытым».

Статьёй 7 Испанской Конституции требование насчёт демократического характера внутренней структуры и деятельности распространяется на профсоюзы наёмных работников и ассоциации предпринимателей. По определённым, хорошо нам понятным причинам ещё дальше путём конкретизации идёт Конституция Республики Польша. Здесь в статье 13 сказано: «Запрещается существование политических партий и других организаций, чьи программы базируются на тоталитарных методах и практике деятельности нацизма, фашизма и коммунизма, а также тех, программа или деятельность которых допускают разжигание расовой либо национальной ненависти, применение насилия с целью захвата власти либо влияния на политику государства или предполагают засекречивание их структуры либо членства». Что касается второго элемента этой формулировки, то его фактический аналог содержится в разделе Конституции Украины, посвящённом правам, свободам и обязанностям человека и гражданина, в части первой статьи 37. А вот мощный акцент на во многом определяющей общественной роли политических партий и на том, что для обеспечения демократического характера политической сферы в целом необходимо, чтобы партии и другие организации гражданского общества в свою очередь были последовательно демократическими и открытыми, непременно надо сделать в нашей обновлённой Конституции. Предлагаю дополнить раздел I Основного Закона Украины такой новой статьёй:

Политические партии принадлежат к числу базовых элементов политической системы Украины и являются основным инструментом участия граждан в политической жизни. Их внутренняя структура и деятельность должны быть демократическими и открытыми для общества.

Запрещается существование политических партий и других общественно-политических организаций, чьи программные документы или деятельность основываются на тоталитарном либо авторитарном варианте какой бы то ни было идеологии и практики. Также запрещается существование партий и общественных организаций, предусматривающих засекречивание своей структуры или членства.

Финансирование политических партий и других общественно-политических организаций является открытым.

Специально подчеркну, что во второй части предлагаемой конституционной статьи речь не о запрете какой-либо идеологии вообще, а лишь об их тоталитарных или авторитарных версиях. Все демократические политические течения будут иметь полное право на дальнейшее существование в украинском обществе, но – только, исключительно демократические. Социальная же практика опять-таки всех без исключения разновидностей тоталитаризма и авторитаризма должна навсегда остаться в прошлом. Наше общество поистине выстрадало право на народовластие. Демократия является одним из важнейших основополагающих элементов конституционного строя Украины, и нормы Основного Закона государства должны содействовать её сохранению и совершенствованию.

Завершая, остановлюсь на конституционных нормах, касающихся самоуправления. В разделе I Конституции Украины этому вопросу посвящена лишь одна статья 7, которая в свою очередь состоит из одного-единственного короткого предложения: «В Украине признаётся и гарантируется местное самоуправление». А, например, в разделе I Конституции РП соответствующие нормы излагаются в комплексе из трёх статей, исходным пунктом которых являются правоустанавливающие положения относительно формы территориального устройства. В части 1 статьи 15 сказано: «Территориальное устройство Республики Польша обеспечивает децентрализацию публичной власти». Завершается же этот фрагмент выведением понятия самоуправления за рамки местного управления. В части 1 статьи 17 речь идёт о «профессиональном самоуправлении, представляющем лиц, занятых в профессиях, которые нуждаются в публичном (или лучше «общественном»? – Ю.Ч.) доверии», в части 2 – о создании «других видов самоуправления». Считаю, что украинские законодатели имеют основания тоже расширить понимание конституционно-правовой категории самоуправления, дополнив соответствующую статью, как минимум, следующим образом: «В Украине признаются и гарантируются местное, региональное, профессиональное и другие виды самоуправления». Но этот «сюжет» требует дальнейшего изучения.

____________________

В Решении Конституционного Суда Украины от 16 апреля 2008 года № 6-рп/2008 (дело о принятии Конституции и законов Украины на референдуме) говорится: «Процесс принятия новой Конституции Украины (новой редакции) может быть начат только после выяснения воли Украинского народа относительно необходимости принятия новой Конституции Украины» (абзац седьмой пункта 4 мотивировочной части). Так что нужно интенсивнее разъяснять широкой общественности смысл и значение предлагаемых изменений и дополнений. Формирование сознательной, продуманной, взвешенной «народной воли» предполагает такую незаменимую составляющую, как добросовестное профессиональное информирование. При подобном подходе процесс конституционного творчества без сомнения будет эффективным.

[1] Снова подчеркнём, что в нашем понимании предоставление права самоуправления регионам является оптимальным путём сохранения государственного единства, строительства унитарного государства современного, последовательно демократического типа. Однако этот – очень непростой и ответственный – круг вопросов должен стать предметом рассмотрения в отдельной статье.